清朝告御状真相 中央不信地方 百姓只信皇帝( 二 )
根据李典蓉搜集的清代叩阍案例，顺康朝即占一半，嘉庆朝后渐少，也基本上在这一时期，京控成为一种常规运行制度 。都察院和步军统领衙门为受理的机关，对京控案有奏交、咨交、驳回三种处理方式 。一旦受理，根据情节轻重分为奏交或咨交案件，前者须向皇帝具奏，再发督抚衙门审办，后者则直接发回原省交督抚办理 。地方督抚分奏咨案件限期办案，每半年结算一次，将审理结果汇奏呈览 。刑部则负责复核地方审理的京控案，奏请皇帝最后裁决 。
谁对京控负责：皇帝、钦差、督抚，还是谳局？
在李典蓉看来，统治者之所以允许叩阍和京控存在，“一方面是法古人德政，另一方面是预防官吏为非，借百姓申诉以达到监察官员的作用” 。所以皇帝通常关注的案件多牵涉职官，或命盗重案 。不过负责受理的都察院，把他们认为重要、值得奏闻的一律上奏，呈状山积，再勤政聪明的皇帝也无法应付 。乾隆晚年发现他面对着越来越多的案件，不由大发牢骚 。美国学者欧中坦分析其原因，由于乾隆宠信和珅，使政敌无法在奏折里对他弹劾，于是都察院透过奏交的京控案来向皇帝表达国家政治出现的问题，故意不给皇帝筛选 。这让我们想起，孔飞力在《叫魂》中深刻揭示的一点：官僚负责制度的运作是围绕着对信息的控制而展开的 。到了嘉庆帝亲政，在整肃和珅后，为一振已颓多年的政风，决意“广开言路，聪目达聪”，但他同样发现都察院的弊病，即“瞒上不瞒下” 。皇帝派遣钦差下省审案，算是补救的一法，但大员浩浩荡荡下省，耗费国家公帑，又惊动地方，成本高昂，而且部院大臣与地方官常有暗中交通的情况，以此应付每年递增的京控案，终非长久之计 。嘉庆帝最后也只能把约束上控的压力转嫁到地方，他说：
小民健讼刁风，固不可长，若一概禁遏，使民隐不能上达，亦恐覆盆之冤无自而伸 。息讼之道，全在地方大小官吏勤于听断，果能案无留牍，曲直较然，则政平讼理，上控之风，将不禁而自息 。
对中央来说，将案件发交地方督抚审理是最便利的方式 。督抚审案应提人证卷宗至省，亲为审办，道光帝就这样要求他们：“遇有京控事件，务须亲为听断 。冤抑者立予伸理，刁诬者从严惩治，以冀谳狱持平，期于无讼 。”但督抚既为封疆大吏，公事庶务繁杂，面对每月如雪片纷飞的京控奏咨案件，想一一亲自审理，如何能办到？比如山东省，离京较近，京控数比他省为多，曾有山东巡抚吉纶到任后，提审京控各类积案七百余件的记录 。长此以往，督抚亲提审问京控人犯的要求根本难以实现 。他们对特旨交办和咨交案件也常区别对待，前一种有皇帝盯着，不敢怠慢，后一种则多视为泛案，任意积压 。
督抚无力顾及，而中央审限逼人，于是发审局(又称谳局)应需而生 。督抚身边形成了一个专审省内案件的班子，其成员多出自“候补”官员，同样谈不上有何司法素养 。局员奖惩标准在“量”与“效率”，并非当真“平抑冤屈”，为求案件速结，常使用刑罚逼供 。曾国藩对京控案的审理发出过感叹：
近来直隶京控之案，一经发交谳局，平日则多方弥缝，临事则一味含糊 。告官得实者，承审官回护同僚，但议以不应重不应轻之咎 。告吏得实者，承审官删改情节，但料以笞杖及除名之罪，其控告全系虚诬，则又曲庇贱民，惟恐反噬，但以怀疑妄控及愚民无知等语了结之 。
乾嘉之际，京控审理者的身份渐由中央转向地方，中央钦差转向地方督抚，继由地方督抚转向属员道府 。这一种“下放”也意味着，其审理后由下呈上的流程和原有地方司法审转流程并无不同 。“政风倾颓，天下乌鸦一般黑，岂能寄‘拨云见雾’之重任于发审委员”？转了一个大圈，又绕回了原点 。若百姓可以通过正常管道在地方解决诉讼，何至于千里迢迢地离家京控呢？
“官逼民告”的逻辑
从李典蓉收集的四百多个京控案中，我们看到，这些案例涉及命盗比重较大，平均为百分之五十八，以呈控对象身份论，涉及地方官府的差役、书吏、门丁等，平均约占百分之二十七，官员约占百分之十九，富户地霸则占百分之六 。数据集中指向了一点：“负责审理地方司法事务的州县在运作上出了问题，他们显然也受到社会各阶层群体的质疑 。”州县是清代司法审判的第一级机关，州县官却成了京控案中出现最多的被告，这是怎么回事？
“天下之政在州县” 。清人方大湜言：“兴除利弊，不特藩臬道府能所不能行，即督抚亦仅托空言，惟州县则实见诸行事，故造福莫如州县 。”也就是说，州县官(知州、知县)为真正的行“政”之官，即治事之官，而他们的上司——府道、藩臬司、督抚——都是治官之官 。州县官品秩虽低，在地方行政中却扮演了极其重要的角色，而出现问题最多的，也是这一群人 。读过瞿同祖先生《清代地方政府》的人，大概都会对瞿老精辟总结州县官性质即为“一人政府”印象至深 。州县政府所有职能都由州县官一人负责，而他的四个辅助集团(胥吏、差役、长随和幕友)均随其一人进退而进退，州县官与其被叫做老百姓的“父母官”，不如理解为前述四集团的“父母”，因为他的个人收入(微薄的薪俸 不定数的陋规)也就是一个州县政府的财政收入，衙门六房书吏，分掌刑名和钱谷的师爷，出巡的皂隶、马快，捉盗的捕役等等，都要从中分一杯羹 。据李典蓉统计控告州县官员差役的案件，大体可分为以下几类：(1)勒折浮收;(2)摊捐苛派;(3)侵吞匿抽;(4)传呈勒索;(5)捺案勒息;(6)监毙人犯;(7)串仵匿伤纵盗弭凶 。“国家和公众看作越轨或腐败的行径，也许被官吏们看作遵循行业性约定俗成的行规而已 。”这样的“潜规则”提供数不清的寻租机会，无异于开启魔盒的潘多拉，控案在身的老百姓难免其害 。
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